A “Sondagem" do licenciamento ambiental da CNI: contra dados há argumentos



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"Quem está disposto a crer numa coisa,
deixa-se convencer com os argumentos mais fáceis."
(Gregório Marañón)

Inspirado por uma aula que o prof. Gustavo Leite me convidou a dar no curso de Engenharia Civil da UFPE, achei importante publicar aqui um texto que serve de introdução ao processo de licenciamento ambiental no Brasil. Escrevi nesse texto uma crítica do documento disseminado pelo núcleo de comunicação da Confederação Nacional da Indústria (CNI), intitulado “Sondagem especial”, que trata, de maneira bastante limitada e unilateral a meu ver, dos problemas concernentes aos atrasos para obtenção das licenças obrigatórias para se iniciar um empreendimento. Meu foco, por causa da minha experiência como analista ambiental de obras de grande porte e causadoras significativos impactos ambientais, está principalmente sobre os trâmites que envolvem a licença prévia e os Estudos de Impactos Ambientais (EIA).

Bem, a CNI realizou uma sondagem com 1491 empresas brasileiras de pequeno a grande porte. O objetivo foi compreender a relação delas com os órgãos executores e fiscalizadores da política ambiental, além de como o processo de licenciamento é encarado no cotidiano das organizações. As indústrias responderam ao mesmo questionário duas vezes, reportando-se a 2005 e, outra vez, a 2007, o ano da sondagem. 

A maior crítica observada nos resultados do documento reside sobre o longo tempo de espera necessária para a administração pública avaliar o pedido de licenciamento do empresariado para seus empreendimentos industriais.

O primeiro dado apontado pela sondagem é uma queda de um ponto percentual no número de empresas requerentes de licenças ambientais. Para ser possível verificar se esse dado pode ser considerado indício de queda na atividade econômica, resultante de da própria morosidade ou excesso de exigências estatais para a conservação do meio ambiente, precisa-se, antes, verificar o crescimento econômico no mesmo período.

Tem-se que o crescimento do PIB per capita nacional foi de 24,21% na média das regiões naquele período, como é possível observar nos dados do Departamento de Contas Nacionais do IBGE. O indício é, portanto, que a economia no Brasil cresce “apesar” da legislação ambiental e, consequentemente, dos padrões de sustentabilidade vigentes.

Padrões estes, os quais são frutos, diga-se de passagem, de ampla negociação com diversos setores: governo, militares, empresariado e sociedade civil organizada no Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) - tudo em harmonia perante acordos internacionais. O cuidado com os números deve seguir por toda a leitura do relatório. Contudo, é importante também fazer alguns esclarecimentos sobre a estrutura política de gestão ambiental no Brasil.

O Conama foi criado em 1981 pela mesma lei que instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e tem como base a democratização da gestão ambiental. O Conselho foi o primeiro a consagrar a mobilização por uma democracia participativa no Brasil. Um órgão colegiado no qual seus 105 conselheiros possuem atribuições normativas, consultivas e deliberativas sobre o planejamento e efetivação das políticas ambientais. Além deles, há mais três convidados, sem direito a voto: o Ministério Público Federal, os Ministérios Públicos Estaduais, e mais um membro representando a comissão de meio ambiente e desenvolvimento sustentável da Câmara dos Deputados. Essa é a plenária de gestão da política ambiental no Brasil.

Dentro do que se entende por gestão ambiental pública do meio ambiente, sondagem da CNI enfatiza como preocupação do meio corporativo as avaliações dos estudos de impactos ambientais (EIA) realizadas pelos analistas dos órgãos de licenciamento. No âmbito da iniciativa privada, a regulação da qualidade ambiental de um empreendimento ocorre pela diferenciação competitiva, atestada por selos certificadores (os mais conhecidos são os da série ISO 14000). Essas formas de garantia da viabilidade ambiental da atividade econômica se diferenciam, tanto em essência quanto na forma, dos pré-requisitos técnicos exigidos por uma política ambiental (no Brasil, a lei 6.938/81, entre outras), e por isso é impensável que sejam substituíveis. Entretanto, também não se pode vê-las como alternativas excludentes. A avaliação é compulsória e determinada pela legislação. A certificação é voluntária, incentivada pela dinâmica de mercado. A avaliação tem caráter eminentemente preventivo, principalmente para avaliar a viabilidade e alternativas locacionais de empreendimentos classificados como de “significativo impacto ambiental”. Já a certificação acontece a posteriori, quando o processo produtivo chega a seu termo, e é premiado com um selo que garante a qualidade ambiental das etapas de produção.

A avaliação de impacto ambiental é importante como mecanismo de concretização do princípio da prevenção no Direito Ambiental. É a avaliação que vai orientar todo o processo de conformidade do empreendimento com a legislação protetora do meio ambiente. Leva-se em conta o quê, como, onde e com que nível de relevância ocorrerá os danos aos meios físico, biológico e socioeconômico das áreas de influência de determinado empreendimento. Mais que isso, ela também permite calcular qual o nível do passivo que já se encontra na área a ser explorada. O qual deve ser incorporado às expensas do empreendedor que deve, imediatamente, pôr em ação, segundo Berté,  na p. 166 de seu livro “Gestão socioambiental no Brasil” (2009), o Programa de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD). Ao final, um time de especialistas responsáveis pela avaliação classifica os impactos negativos como mitigáveis ou passíveis de compensação, e os positivos como vetores de desenvolvimento que podem ser potencializados por programas ambientais.

Mais recentemente, ainda na década de1990, a certificação ambiental ganhou importância. É um mecanismo inteligente que cumpre dupla função: agregar valor e diferenciar a empresa certificada. Assim, incentiva a disseminação do modelo internacional de gestão empresarial sustentável, padrão da International Organization for Stardardization (a ISO, já citada).

A rotulagem é feita a partir de um organismo de certificação que envolve, inclusive, vários profissionais do país natal da empresa. O objetivo é comunicar ao consumidor que a empresa tem uma atitude ambiental confiável e válida. Com isso, espera-se influenciar na sua decisão de compra. Assim, a certificação ambiental é dada por um sistema internacional de padronização e acreditação. Esse sistema se divide em três segmentos superpostos. O primeiro deles é o próprio trabalho da International Organization for Stardardization que sanciona os parâmetros da qualidade ambiental, na sua série 14001, a partir de um afrouxamento do padrão de qualidade que era exigido pela pioneira British Standards Institution (BSI) na primeira metade da década de 1990. Os países interessados em dar ao seu corpo empresarial a opção de se enquadrar no padrão ISO são avaliados por essa instituição central e aceitos, a depender de alguns critérios de associação, como membros acreditadores do sistema. Estes, por seu turno, ligam-se a instituições de normalização existentes no país para efetivarem as auditorias e avaliações exigidas para a certificação. No caso do Brasil, a certificação na família NBR-ISO 14000 é realizada por meio da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Este processo de certificação leva cerca de um ano a um ano e meio para ser concluído.

A avaliação ambiental é de competência dos órgãos administrativos ligados à burocracia estatal. A Política Nacional de Meio Ambiente dividiu a competência para emissão de licenciamento ambiental, segundo a abrangência territorial dos empreendimentos, entre o IBAMA, os órgãos ambientais de cada estado e o de cada município. O licenciamento, contudo, é apenas o ponto de partida do que vem a ser uma avaliação de impacto ambiental. A Resolução do Conama, 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 1º, inciso I, sentencia que licenciamento é

“o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”

Ainda nessa mesma Resolução, o art. 8º determina que o processo de licenciamento para atividades causadoras de significativo impacto negativo ao meio ambiente divide-se em três, a saber:

I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Essas licenças cumprem a função de controle dos requisitos ambientais mínimos de proteção ambiental e são sempre precedidas de pagamento de taxa, pelo empreendedor, que se justifica no exercício do poder de polícia ambiental dos órgãos ambientais.
Com o pagamento da taxa e o cumprimento de todas as exigências documentais, o empreendedor tem a expectativa de imediatamente concretizar a construção de seu negócio. É facultado aos órgãos licenciadores o prazo máximo de seis meses (Resolução Conama 237/97, art. 14). Mas se, por exemplo, a órgão fiscalizador emitir parecer técnico apontado que a obra pretendida gera impactos significativos ao meio ambiente, esta primeira licença, que recebe o nome de licença prévia (LP), pode demorar um pouco mais para ser obtida. Até 12 meses (Resolução Conama 237/97, art. 14).

A resolução nº 001, de 23 de janeiro de 1986, emitida pelo Conama, afirma, em seu art. 2º, que a LP de obras grandes como a construção de estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos, aeroportos etc.“dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental (EIA) e respectivo relatório de impacto ambiental (RIMA) a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA”.

Trata-se de um estudo complexo que deve ser feito por uma consultoria multidisciplinar de profissionais de nível superior, habilitados a coletarem e interpretarem todas as informações exigidas por essa mesma resolução e por termos de referência emito pelo órgão competente para guiar a confecção do estudo (Resolução Conama 237/97, art. 11).

O empreendedor, contratante do estudo, leva geralmente cerca de seis meses a um ano para obter o produto contratado devido à exigência de dados sazonais atualizados, principalmente relativos ao meio biótico. Há casos de empreendedores que, por causa da experiência acumulada em outros processos de licenciamento ambiental, já contratam uma consultoria de pesquisa e iniciam os estudos antes de protocolarem a abertura dos trâmites burocráticos.

Uma vez entregue o estudo, a contagem do prazo para apreciação técnica feita por analistas ambientais do Estado recomeça do ponto em que parou (do momento em que o empreendedor recebe o termo de referência para produzir o EIA/RIMA até sua entrega final ao órgão ambiental), seguida ou não da realização de audiência pública, que também ocorrerá à custa do capital privado.

Até aqui, podemos ter percorrido um interregno de um ano e meio do protocolo do requerimento da LP até seu deferimento (ou mais tempo que isso, caso o órgão solicite esclarecimentos ao empreendedor durante a fase de apreciação do EIA/RIMA, conforme art. 15, da Resolução Conama 237/97). Se o processo for indeferido, tal decisão exigirá o reinício do trâmite para que se atendam às exigências legais e técnicas de viabilidade e qualidade ambiental.

Convém ao empresariado que qualquer obstáculo ao investimento, e portanto ao crescimento dos negócios, seja minimizado, ou tome o menor tempo possível da valorização do capital. A ação de investir traz inerente o risco, o qual é cada vez menos mensurável quanto maior a duração da análise. Em mercados aquecidos, as oportunidades costumam se vincular a decisões de investimento no curto e médio prazos. Um industrial que, por exemplo, queira instalar uma nova fábrica de automóveis para aproveitar um bom momento econômico vivido por certa unidade da federação, sabe que vai enfrentar pelo menos um momento de instabilidade político-eleitoral num horizonte de dois anos. Isso repercute negativamente em suas expectativas sobre a economia, até que ele consiga as três licenças ambientais e comece a produzir.

Na pesquisa da CNI, o processo de licenciamento foi citado como maior empecilho devido justamente ao tempo que toma do empreendedor. Cerca de 80% das empresas que já precisaram obter licenças ambientais têm algum tipo de insatisfação.


“A demora na análise dos processos foi assinalada por 66,9% como o principal problema enfrentado no licenciamento ambiental. Em segundo lugar, destacam-se, com 52% de assinalações, os custos com investimentos necessários para atender às exigências ambientais. Em terceiro lugar, foi mencionada a dificuldade de identificar e atender os critérios técnicos exigidos. Ressalte-se que os custos de preparação de estudos e projetos a serem apresentados aos órgãos ambientais, assinalados por 39% das empresas em 2007 e os custos dos investimentos necessários para atender às exigências do órgão ambiental registraram redução quando comparado aos valores registrados em 2005.” (p. 1 da “Sondagem”)

A crítica faz bastante sentido se olharmos apenas pela ótica do capital. O raciocínio deriva da constatação básica que “tempo é dinheiro”. A sondagem da CNI também mostrou que é crescente o número de empresas que buscam estabelecer planos de gestão ambiental ou processos de produção mais conscientes, sustentáveis. Seja por causa do rigor na aplicação da legislação ambiental, seja pela busca de diferencial no mercado. Isso implica maior demanda sobre a estrutura burocrática que, pela própria natureza, possui menor elasticidade às variações desse tipo. É de amplo conhecimento que o processo de contratação de analistas e técnicos para o governo se dá (e é bom que se dê dessa forma) por concurso público. Por sua vez, os concursos também dependem de outros prazos legais para sucederem.
Nesse sentido, é razoável refletirmos um pouco mais sobre a queixa do empresariado com relação a uma possível morosidade na concessão de licenças. Se os prazos praticados pelos órgãos ambientais condizem com o que prescreve a letra da lei - no caso, as resoluções do Conama e as leis estaduais - pode-se dizer que, a rigor, não há lentidão no processo, dado que o arcabouço jurídico possui fundamentação técnica. A impressão subjetiva é contaminada pela lógica apressada do capital e termina por gerar críticas pouco fundamentadas. Tanto que o processo de certificação e acreditação privada costumam requerer semelhantes prazos, mas não são alvos de reclamações tão frequentes... porque são dados a posteriori, não são pré-requisitos à produção, não passam de diferenciais competitivos.

Os prazos apresentados acima, além de justificados tecnicamente, são legitimados por conselheiros nacionais e estaduais provenientes de vários setores ligados à temática ambiental, entre eles o próprio empresariado. Sua dimensão é fruto do debate entre conselheiros e espelha a proporção da responsabilidade do que está sendo licenciado. É, portanto, o tempo hábil e razoável para a importância dada ao desenvolvimento sustentável. Aqui temos a dupla face do tempo. Se, por um lado, ele é inimigo do capitalista e sua inclinação ao rápido retorno financeiro, do ponto diametralmente oposto, ele é proporcional à qualidade esperada de um trabalho de avaliação de impactos ambientais.

A “sondagem” fez, portanto, uma análise tendenciosa da relação público-privado ante a gestão ambiental brasileira. Não houve nenhum tipo de problematização dos dados ou da metodologia utilizada na pesquisa. As “considerações finais” da matéria que tratou da “sondagem” poderiam facilmente ter ido além da mera paráfrase dos números apresentados no texto. Mas não o fez por razoes que nos parecem óbvias.

O primeiro parágrafo não percebe que se contradiz quando tenta criticar o Estado e elogiar a postura de maior comprometimento ambientalista das empresas. É plausível – até lógico - surgirem alguns problemas de atraso na emissão de licenças se o número de empreendimentos a serem licenciados aumenta em numa razão maior que o aumento dos servidores com competência para analisá-los. Da mesma forma, é simples entender que qualquer coisa que faça um investidor esperar, sem que seu capital possa crescer, é um desinvestimento. Então, é uma tendência natural que, do ponto de vista do do capitalista, sempre “os prazos são longos e todo o processo torna-se significativamente oneroso ao empreendedor, em especial aos de pequeno e médio porte”.

Seria bem mais útil ao leitor uma apreciação concreta dos prazos e como eles são fixados, conforme apresentamos acima. Além disso, essa última citação do documento da CNI conta com uma imprecisão. As micros e pequenas empresas gozam de descontos e outros privilégios dentro da legislação ambiental que, se não chegam a serem displicentes com o zelo ambiental, impulsionam a livre iniciativa e estimulam a concorrência com a facilitação da entrada de novas empresas no mercado (vide, por exemplo, art 17-I da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981).

A legislação ambiental brasileira é muito extensa, repleta de detalhes e “brechas” que dificultam a imputação de pena aos responsáveis pelos delitos ambientais. O parágrafo 3º do art. 4º da lei 4771/65 (Código Florestal) é um ótimo exemplo dessa fragilidade. Ipsis litteris:

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. (Redação dada pelo(a) Medida Provisória nº 1.950- 52, de 2000 e convalidada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
[...]
§ 3º O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente. (Redação dada pelo(a) Medida Provisória nº 1.950-52, de 2000 e convalidada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)

Após impor uma condição restritiva ao desmatamento, é aberta uma exceção que entrega o poder de aplicação da lei à discricionariedade dos gestores públicos.  E é somente nesse sentido estrito que sondagem da CNI acerta. Apenas quando afirma que a “profusão de normas” (p. 5) existentes requer aperfeiçoamentos. Contudo, sua principal conclusão não encontra legitimidade ante um imperativo democrático de regras que emergem da participação direta. Os dados desse documento restam tão somente como síntese das vozes de grupos de pressão, os lobbies industriais, apresentadas, à época, na forma de números que mistificam a realidade e a complexidade do tema, construindo um cenário de volição particular cuja aparência seduz pela simplificação.




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